Андрей Крупник,

председатель Всеукраинской ассоциации

содействия самоорганизации населения,

член Координационного совета по вопросам

развития гражданского общества при Президенте

Украины, кандидат политических наук

 

 

амоорганизация населения по месту жительства в Украине: проблемы и решения"

Современное местное самоуправление в Украине сложно представить без такой важной его составляющей, как органы самоорганизации населения (ОСНы). И, конечно, дело здесь не только в том, что эти общественные формирования имеют достаточно большое историческое прошлое, а в той важной роли, которую они призваны играть и играют в жизни населенных пунктов, стремящихся развиваться в соответствии со стандартами демократического государства.

По данным статистики, на 1 мая 2013 года в Украине было зарегистрировано 460 ОСНов – домовых, уличных, квартальных, микрорайонных, сельских комитетов. Но если считать вместе с теми ОСНами, которые легализовались методом уведомления, а также с теми, что находятся на разных стадиях создания – то получится во много раз больше. Следует подчеркнуть, что темпы роста числа ОСНов – одни из самых высоких в Украине – среди более чем 50 видов субъектов хозяйствования, по которым ведется учет. При том, что акцент в развитии само-организации на местах делается именно на инициативу людей, а не органов власти.

К сожалению, как подчеркивает один из теоретиков и инициаторов современного движения самоорганизации в Украине Алексей Орловский, приходится констатировать, что многочисленные нормативные акты, принятые на данный момент в нашем государстве, пока не создали в полном объеме систему правовых норм, необходимых для эффективного функционирования этого института гражданского общества – «корневища демократии», как назвал их еще один из активных участников движения самоорганизации Владимир Брудный.

Более того, базовый закон, который должен был урегулировать большинство возникающих на практике проблем – Закон Украины «Об органах самоорганизации населения», – не только не ликвидировал многие из этих проблем, а в значительной степени усугубил и без того непростую правовую ситуацию, войдя в существенные противоречия с Конституцией Украины и с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине».

Исходя из существующих реалий, многие местные советы вынуждены были пойти по пути выработки собственного подхода к разрешению этих вопросов, лавируя между существующими законодательными противоречиями и заполняя нормативные пробелы.

Одесский опыт развития самоорганизации

Наиболее значимым для развития движения в целом можно считать опыт Одессы, где в 1999 году, еще до принятия Закона Украины «Об органах самоорга-низации населения» (2001), Одесский горсовет впервые в Украине своим решением утвердил Положение об органах самоорганизации населения города Одессы, которое стало нормативно-правовой базой для развития этих органов на новом этапе государственного строительства как в городе, так и во всей независимой Украине.

Принятые в дальнейшем Одесским горсоветом локальные нормативные акты в сфере самоорганизации населения в целом были направлены на создание необходимых условий для эффективной деятельности ОСНов. Среди них можно выделить такие акты:

- о включении ОСНов в число участников конкурса социального заказа и введении специальной номинации, направленной на развитие в городе системы ОСНов (2002);

- о материально-техническом обеспечении ОСНов за бюджетные средства, в том числе мебелью, оргтехникой, канцпринадлежностями, оплате коммунальных услуг (2003);

 - о делегировании ОСНам отдельных полномочий Одесского горсовета, передаче финансов и имущества (2004);

- о ежегодном выделении бюджетных средств ОСНам для реализации ими собственных полномочий (2004);

- о создании самостоятельного исполнительного органа горсовета – Управления по вопросам взаимодействия с органами самоорганизации населения (2006);

- о включении в План социально-экономического и культурного развития города отдельного раздела «Органы самоорганизации населения» (2007);

- об утверждении впервые в Украине городской Программы развития органов самоорганизации населения на 2008-2011 гг. (2007);

- об установлении льготной арендной платы в размере одна гривна в год за все занимаемое ОСНом помещение независимо от его площади в зданиях, находящихся в коммунальной собственности (2007);

- о передаче ОСНам в постоянное пользование занимаемых помещений, которые действуют на уровне микрорайонов, жилищных комплексов и поселков (2007);

- о привлечении ОСНами на договорных началах паспортистов и наделение их полномочиями по регистрации и снятия с регистрации местожительства (пребывания) граждан, проживающих в частных домах на территориях ОСНов (2010);

- о делегировании в порядке эксперимента двум ОСНам дополнительных полномочий по содержанию домов и придомовых территорий (2011).

В течение многих лет Одесса остается одним из ведущих городов Украины в сфере развития самоорганизации. Признавая заслуги города в развитии европейских идеалов, в частности в развитии непосредственной демократии, Совет Европы в апреле 2009 года первой в Украине наградил Одессу Доской Почета Совета Европы.

Но не только через органы местной власти происходит развитие самоорганизации. На базе общественных организаций «Лицом к лицу» и Одесского общественного института социальных технологий в Одессе создан и на протяжении ряда лет действует Центр предоставления бесплатной организационной, правовой, информационной, методической и других видов помощи, а также обеспечение бухгалтерского сопровождения деятельности ОСНов.

Центром реализуются различные образовательные программы, проводятся конференции, семинары, тренинги как для руководителей и членов ОСНов, так и для работников системы городской власти, работающих с ними.

Необходимо признать, что недостаточная в большинстве случаев правовая подготовка инициаторов создания ОСНов, а также отсутствие у ряда сотрудников городских служб опыта применения действующего законодательства при создании и деятельности ОСНов создают определенные трудности на пути дальнейшего развития этой формы локальной демократии.

Нормативно-правовая база создания и деятельности ОСНов

Анализ действующего законодательства в сфере самоорганизации свидетельствует, что наиболее уязвимыми его положениями являются вопросы организации и проведения выборов в ОСНах, делегирования им части полномочий соответствующих местных советов, финансов и имущества, а также вопросы ликвидации ОСНов.

Конституция Украины (1996) предусматривает (ст. 140), что сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (1997) закрепил ОСНы в качестве одного из элементов системы местного самоуправления – наряду с территориальными громадами и органами местного самоуправления. В этом же законе установлено, что по решению местных советов ОСНы могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления с передачей им необходимых для реализации этих полномочий средств, материально-технических и других ресурсов. Причем местный совет может принять решение о досрочном прекращении полномочий ОСНа при невыполнении им решений совета, исполкома или общих собраний граждан.

Базовый Закон «Об органах самоорганизации населения» в качестве основных задач ОСН устанавливает: 1) создание условий для участия жителей в решении вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины; 2) удовлетворение социальных, культурных, бытовых и других потребностей жителей путем содействия в предоставлении им соответствующих услуг; 3) участие в реализации социально-экономического, культурного развития соответствующей территории, других местных программ.

Согласно ст. 14 указанного Закона, ОСНу в пределах территории его деятельности при его создании может предоставляться широкий круг полномочий: представлять вместе с депутатами интересы жителей соответствующей территории; способствовать соблюдению Конституции, законодательства Украины, актов местных советов и их исполнительных органов; вносить предложения в проекты местных программ и местных бюджетов; организовывать на добровольных началах участие населения в охране окружающей природной среды, проведении работ по благоустройству, озеленению, оборудованию детских и спортивных площадок, комнат детского творчества, клубов по интересам; организовывать участие населения в охране памятников истории и культуры, ликвидации последствий стихийных бедствий, строительстве и ремонте дорог, коммунальных сетей, объектов общего пользования; осуществлять контроль за качеством предоставляемых гражданам жилищно-коммунальных услуг и за качеством проведенных в жилых домах ремонтных работ; оказывать помощь учебным заведениям, учреждениям и организациям культуры, физической культуры и спорта в проведении культурно-просветительной, спортивно-оздоровительной и воспитательной работы среди населения; организовывать помощь гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям погибших, малообеспеченным и многодетным семьям, а также одиноким гражданам, детям-сиротам и детям, лишенным родительской опеки; содействовать правоохранительным органам в обеспечении ими охраны общественного порядка; вести учет граждан по месту жительства, работы или учебы; рассматривать обращения граждан, вести прием; содействовать депутатам местных советов в организации их работы с избирателями; информировать граждан о деятельности ОСНа, организовывать обсуждение проектов его решений по важнейшим вопросам и др.

Финансовой основой деятельности ОСНа являются средства соответствующего местного бюджета, которые предоставляет ему местный совет для осуществления собственных и делегированных ОСНу полномочий; добровольные взносы физических и юридических лиц; другие поступления, не запрещенные законом.

Члены ОСНа, как правило, исполняют свои обязанности на общественных началах. По решению собрания (конференции) жителей по месту жительства председатель и секретарь этого органа могут работать в нем на постоянной основе с оплатой их труда за счет средств ОСНа.

Закон Украины «О жилищно-коммунальных услугах» (2004) предоставляет органам исполнительной власти и органам местного самоуправления право привлекать на общественных началах представителей ОСНов к контролю за соблюдением стандартов, нормативов, норм, порядков и правил в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Закон Украины «О благоустройстве населенных пунктов» (2005) относит к полномочиям ОСНов в сфере благоустройства населенных пунктов внесение на рассмотрение органов местного самоуправления предложений по вопросам благоустройства, осуществление общественного контроля за соблюдением правил благоустройства территорий и организацию участия населения в выполнении работ по благоустройству, информирование населения с мероприятиях по благоустройству.

В постановлении Верховного Совета Украины «О работе Кабинета Министров Украины в области жилищно-коммунального хозяйства» (2006) органам местного самоуправления рекомендовано обеспечить совершенствование системы управления жилищным фондом путем создания ОСНов.

Постановлением Кабинета Министров Украины № 976 «О порядке содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти» (2008) ОСНы включены в число институтов гражданского общества, которым предоставлено право осуществлять общественный контроль деятельности местных органов власти через механизм общественной экспертизы.

Всеукраинская ассоциация содействия самоорганизации населения

16 октября 2005 года с центром в г. Одессе была создана Всеукраинская общественная организация «Ассоциация содействия самоорганизации населения», которая в настоящее время имеет свои отделения в большинстве регионов Украины. Постоянно обновляется активно посещаемый сайт Всеукраинской ассоциации: www.samoorg.com.ua, в течение восьми лет выпускалась 10-тысячным тиражом и распространялась бесплатно региональная газета «Соседский вестник». Издано и распространено в Украине более 50 видов различных информационно-методических и аналитических материалов, подготовленных Ассоциацией и действующими в ее структуре организациями по самым актуальным вопросам развития самоорганизации и участии ОСНов в решении жизненных проблем граждан на местах.

При методической помощи Ассоциации и технической поддержке Между-народного фонда «Возрождение» в Украине создана и действует система ресурсных центров по развитию самоорганизации населения – в Автономной Республике Крым, в Днепропетровске, Киеве, Луганске, Луцке, Львове, Николаеве, Херсоне.

Одним из важнейших факторов эффективности и постоянного развития движения самоорганизации в нашей стране является регулярное проведение всеукраинских научно-практических конференций, где лидеры движения, ведущие ученые и представители органов публичной власти рассматривают актуальные проблемы самоорганизации, обмениваются опытом. В результате ценные достижения каждого становятся бесценным достоянием всех.

Первая Всеукраинская научно-практическая конференция состоялась в 2005 г. в Одессе и, кроме учреждения Всеукраинской ассоциации, рассмотрела перспективы расширения полномочий и сферы деятельности ОСНов.

Вторая конференция на тему «Развитие органов самоорганизации населения в Украине: проблемы теории и практики» состоялась в марте 2007 г. а в сентябре этого же года прошла третья конференция на тему «Качественные жилищно-коммунальные услуги – общее дело власти и общественности».

Четвертая Всеукраинская научно-практическая конференция, которая состоялась в 2008 г., была посвящена вопросам совершенствования нормативно-правового обеспечения деятельности ОСНов как на законодательном, так и на локальном уровнях.

Пятая Всеукраинская научно-практическая конференция на тему «Совершен-ствование законодательства Украины о проведении общих собраний по месту жительства» прошла в 2010 г. в Виннице, а шестая – на тему «Регламентация вопросов самоорганизации населения законодательством Украины» состоялась в 2011 году в Кировограде.

Седьмая Всеукраинская конференция на тему «Общественный контроль в жилищно-коммунальной сфере: роль органов самоорганизации населения» состоялась в 2012 году во Львове.

Ныне готовится восьмая Всеукраинская конференция, которая будет посвящена участию ОСНов в решении вопросов социальной политики, социальной помощи населению и пройдет она в октябре 2013 года в Горловке, где ровно 80 лет назад зародилось движение самоорганизации.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день уникальным опытом развития самоорганизации, кроме Одессы, обладают такие города, как Винница, Луганск, Киев, Димитров Донецкой области, Бердянск Запорожской области и другие.

«Попутный ветер» и «подводные камни» развития самоорганизации

Двигаясь по пути развития самоорганизации в Украине, мы стараемся учитывать как «попутный ветер», так и «подводные камни». В первую очередь, «попутным ветром» в развитии самоорганизации в нашей стране является новая государственная политика, направленная на расширение участия населения в управлении и поддержку институтов гражданского общества, в частности:

- создание Президентом Украины Координационного совета по вопросам развития гражданского общества (указ от 25.01.2012 № 32/2012);

- утверждение Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества (указ от 24.03.2012 № 212/2012);

- Послания Президента Украины Верховной Раде Украины, содержащие положения, которые укрепляют статус и роль ОСНов в управлении (2012, 2013);

- утверждение Кабинетом Министров Украины Программы «Открытое правительство» (распоряжение от 05.04.2012 № 220);

- принятие Кабинетом Министров порядка проведения консультаций с общественностью и создания общественных советов (постановление от 03.11.2010 № 996);

- принятие Верховной Радой нового Закона «Об общественных объединениях» (2012), основанного на европейских стандартах в создании и деятельности общественных институтов.

Хорошим «попутным ветром» развития самоорганизации на сегодняшний день для большинства регионов является наличие организованной общественности. Это ОСНы, их ассоциации, школы общественных инициатив, программы содействия развитию ОСНов и социальной мобилизации (как, например, в Крыму). Почти все областные советы Украины на данный момент приняли свои программы содействия развития гражданского общества, в большинстве из которых отдельное внимание уделено развитию самоорганизации.

Как это ни парадоксально, но серьезным «попутным ветром» для развития самоорганизации является и наличие многих нерешенных проблем. Потому что только общая беда, как говорил Жванецкий, или общая проблема может подтолкнуть людей собраться, что-то делать, отвлечься от своих личных дел.

И конечно же «попутным ветром» является наличие грамотных лидеров. Лидеров, которые не только хотят, но и могут что-то сделать в этой области. Среди таких в Украине – сотни признанных лидеров самоорганизации населения, десятки руководителей общественных организаций. Следует назвать также представителей науки, которые глубоко занимаются вопросами самоорганизации – таких как А. Орловский, С. Саханенко, Н. Мишина, – а также действующих управленцев, которые на практике воплощают в жизнь инновации в сфере самоорганизации – это заместитель городского головы Винницы А. Рева, директор департамента по вопросам развития инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства Одесской областной государственной администрации Е. Абрамова и другие.

Что же является «подводными камнями» самоорганизации? В первую очередь, это отсутствие ее традиции. Со времен Запорожской Сечи, построенной на самоорганизации и участии всех в принятии важных решений, сейчас почти утрачены традиции советоваться власти с народом, а также предоставлять людям право самим решать какие-то вопросы на местах. Отсутствие такой традиции –серьезный подводный камень.

Кто-то во власти да и в обществе думает: зачем все это нужно? Зачем нам нужна эта лишняя говорильня и морока, из которой потом неизвестно что выйдет? Мы же не Европа и не Швейцария, в которой ни один вопрос не решают без обсуждения. Неграмотность, отсутствие управленческой культуры и опыта у тех людей, которые по долгу службы и по логике жизни должны советоваться и работать с людьми – огромный «подводный камень».

Ну и конечно же серьезным «подводным камнем» в нашем деле является нежелание депутатов да и некоторых чиновников поделиться с ОСНами правом принимать решение, правом контроля – то есть частью своей власти.

А зачем общественности органы самоорганизации? – Для того, чтобы помочь удовлетворить общественный интерес жителей, которые хотят все знать; чтобы дойти до власти со своими проблемами и нуждами и попытаться решить их; чтобы осуществить общественный контроль за деятельностью чиновников и других поставщиков различных услуг; чтобы помочь самоорганизоваться в решении локальных проблем по месту жительства; чтобы совместно побороть хамов, разгильдяев и нерях, которые мешают нормально жить.

Зачем местной власти органы самоорганизации? – Для точной диагностики того, что больше всего волнует население; для привлечения дополнительных ресурсов в решение социальных проблем; для преодоления недоверия населения к власти через эффект сопричастности; для объединения усилий с громадой в борьбе с социально-безответственным бизнесом; для объединения усилий с обществом в отстаивании интересов жителей территорий перед вышестоящими инстанциями.

Развитие самоорганизации не противоречит и существующей в нашей стране политике максимального перехода к объединениям совладельцев многоквартирных домов (ОСМД). А как раз наоборот – во многом способствует этому, поскольку по сути является «нулевым этапом» этого процесса. Будучи более «мягкой» формой объединения жителей дома по интересам, связанным с защитой и реализацией их прав собственности, ОСНы готовят почву для объединения в ОСМД, где уровень взаимной ответственности членов объединения значительно выше.

Что способствует дальнейшему развитию самоорганизации в  Украине?

Естественно, совершенствование нормативно-правовой базы, включая  законы, подзаконные акты, уставы территориальных сообществ, регламенты работы советов, их исполкомов и других локальных нормативных актов. Над этим сейчас работают эксперты Ассоциации – как в составе Координационного совета по вопросам развития гражданского общества при Президенте Украины, так и в составе Конституционной ассамблеи, в тесном сотрудничестве с партнерами на местах.

Здесь речь идет о разработке нового закона «Об общих собраниях конференциях) членов территориальных громад по месту жительства», которого пока вообще нет в Украине. Ведь последние 20 лет общие собрания по месту жительства в Украине проводятся согласно Постановлению Верховной Рады Украины 1993 года, которое уже безнадежно устарело. Кроме того, в дополнительном регулировании нуждаются вопросы проведения конференций жителей, когда в масштабах населенного пункта или даже дома, общежития невозможно собрать общее собрание жильцов. Для этих случаев проект закона содержит механизмы легитимного представительства интересов жителей на конференциях.

Готовится к принятию в новой редакции разработанный общественными экспертами закон «Об органах самоорганизации населения», который был одобрен на VII Всеукраинской конференции по самоорганизации и получил поддержку Ассоциации сельских и поселковых советов, Ассоциации районных и областных советов. Этот законопроект учитывает опыт 12-летнего применения Действующего закона и направлен на ликвидацию разрешительного подхода к созданию ОСНов, упрощение процедуры их создания, усиление гарантий их деятельности в системе местного самоуправления, расширение ресурсной базы, а также предусматривает введение института старост в тех селах, где ОСНы пока не созданы.    

Планируется также отработать и распространить типовое Положение об органах самоорганизации населения, детализирующее на местном уровне нормы закона – отдельно для городов, сел и поселков. А также типовые нормы развития самоорганизации и участия граждан в управлении, которые рекомендуется включить в Уставы территориальных громад. При этом будут пролоббированы поправки к действующему закону «О местном самоуправлении в Украине», закрепляющие обязательность принятия уставов на уровне территориальных громад и различные формы участия граждан в деятельности органов местного самоуправления.

Всеукраинская ассоциация будет способствовать также образованию городских, областных, сельских ассоциаций ОСНов – как самостоятельных, так и в качестве местных ячеек Ассоциации, активно помогать проводить местные форумы, конференции ОСНов, семинары по обмену опытом.

Важным направлением работы по развитию самоорганизации является налаживание механизмов конструктивного взаимодействия ОСНов с органами местного самоуправления на всех уровнях, совместное решение с ними приоритетных проблем территорий, в том числе на основе делегирования последними ОСНам части собственных полномочий и необходимых для их реализации ресурсов.

И естественно, необходима непрерывная учеба – лидеров самоорганизации на всех стадиях создания и деятельности ОСНов, учеба тех работников местной власти, которые работают с этими органами. В том числе и через систему институтов Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. Программы и опыт такой учебы уже накоплен у нас в достаточном количестве.

Важнейшим источником информации и вдохновения в деле развития самоорганизации как одной из форм реального народовластия являются, безусловно, контакты с нашими коллегами в России и других странах ближнего и дальнего зарубежья.

И мы искренне благодарны волгоградским организаторам всероссийских семинаров по проблемам и перспективам развития территориального общест-венного самоуправления за их инициативу и внимание к нашей деятельности.