16:44 Доколе? или МСУ перед очередной реформой | |
Головин В.А
Закончился 2013 год, на пороге 2014…. реформа органов местного самоуправления, о которой упомянул Владимир Путин в своем послании Федеральному Собранию, может начаться уже в феврале. Ответственными за подготовку предложений по реформе к 1 июля 2014 года президент назначил Дмитрия Медведева и глав регионов.
Сам премьер 9 января 2014 года поручил проработать этот вопрос главам Минрегиона, Минюста и Минфина вместе с губернаторами, Всероссийским советом местного самоуправления (ВСМС) и Конгрессом муниципальных образований (КМО) уже к 31 марта. На этой неделе совершенствование системы местного самоуправления будет обсуждаться в Правительстве РФ, а предложения регионов рассмотрит рабочая группа по реформе МСУ под руководством глав ВСМС Вячеслава Тимченко и КМО Степана Киричука.
Что из всего этого может получиться, трудно сказать, поскольку подобных реформ было немало, а вот результатом ни одна не может похвастать. Может быть, все подгоняется под символическую дату – 150 летия начала земской реформы в России? Доколе?
На все эти неудобные вопросы, мы попросили ответить, члена экспертной группы по развитию местного самоуправления и институтов гражданского общества при Межрегиональном управлении Министерства регионального развития ЮФО Головина Валерия Александровича. Для более удобного формата общения мы построили его в виде диалога.
Корреспондент интернет – издания: – Я знаю, что в Вашу экспертную группу поступает много предложений со всего Южного федерального округа, Вы анализируете имеющуюся информацию по предстоящей реформе МСУ в других регионах, различных федеральных экспертных центрах. Сегодня многие главы муниципалитетов буквально замерли в ожидании предстоящей муниципальной реформы. Как Вы считаете, что ждет многострадальное российское местное самоуправление? И доколе будут продолжаться эти эксперименты? Может быть, раз и навсегда определить полномочия МСУ и подкрепить их 100 процентным финансированием?
Головин В.А: Общая ситуация в местном самоуправлении остается сложной и противоречивой, а принятые ранее государством меры носят локальный, а не системный характер. На мой взгляд, на высших уровнях государственной власти по-прежнему нет понимания того, что сильное и автономное местное самоуправление есть благо для страны и, что без него не могут формироваться местные структуры гражданского общества. Для эффективного использования потенциала местного самоуправления, для превращения его из нижнего уровня вертикали власти, кем оно является в реальной действительности, в мощный ресурс дальнейшего развития российского государства и общества необходимо комплексное и системное решение назревших проблем.
В общей сложности в нашей экспертной группе накопилось около 350 предложений. Они диаметрально противоположны: некоторые эксперты считают, что надо сохранить институт сити-менеджмента, другие, наоборот, говорят, что он себя не оправдал, и предлагают «продлить» госвласть до уровня муниципалитетов и районов, много предложений по полномочиям, муниципальным кадрам и т.д.
Корр.: Наш Ваш взгляд, что сегодня мешает местному самоуправлению чувствовать себя реальной местной властью?
Головин В.А.: Здесь существует целый комплекс накопившихся десятилетиями, а может быть и столетиями… проблем организации местной власти на Руси. Власть и проблемы самоорганизации, самоуправления, земства, местного управления, местного самоуправления и, наконец, местной власти, имеют глубокие корни в человеческой истории.
Сама идея самоуправления весь исторический период эволюционирует пафосом двух политических лозунгов: децентрализации государственной власти и дебюрократизации управления. Призыв к самоуправлению встроен во многие политические программы различных групп общества, объединенных верой в преимущества прямой демократии.
Сегодня, с полной уверенностью можно говорить о том, что местная власть является реальностью преобразовательных процессов, которые происходят на государственном и муниципальном уровнях российского бытия и политической системы. НО! этому во многом мешает наличие следующих негативных факторов:
а) Отсутствие общей концепции и ясной перспективы дальнейшего развития местного самоуправления в России, его места и роли в государстве и в обществе.
б) Нестабильность и противоречивость правовой базы местного самоуправления, необоснованность разграничения компетенций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между муниципальными районами и поселениями. Многочисленные и несистемные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ в значительной мере подорвали его позитивную роль. Имеют место противоречия между данным законом и нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов, а также отраслевыми федеральными законами.
в) Нерешенность финансовых проблем местного самоуправления, несправедливость налогово-бюджетного законодательства, реальное отсутствие финансовой автономии местного самоуправления. Доходная база местных бюджетов явно не соответствует объему их расходных обязательств, особенно в малых городах и сельской местности, что вынуждает органы местного самоуправления выступать в роли постоянных «просителей» финансовой помощи государства.
Все меньшую долю в доходах местных бюджетов занимают собственные источники, которыми могут самостоятельно распоряжаться органы местного самоуправления, и все большую долю – различные формы целевых трансфертов. При выделении субвенций на исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий имеет место их существенное недофинансирование, что вынуждает органы местного самоуправления тратить часть собственных средств, предназначенных для решения вопросов местного значения, на исполнение государственных функций.
г) Отсутствие у органов местного самоуправления стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной доходной базы. Практически все связанные с этим налоги поступают в бюджеты других уровней. Необоснованно ограничен состав муниципального имущества и возможности его использования для увеличения доходов местных бюджетов. Бюджетно-налоговая политика государства по отношению к местному самоуправлению является по сути фискальной, а не стимулирующей. Органы местного самоуправления даже крупных городов не имеют механизмов участия в рассмотрении и обсуждении вопросов научно-технического и инновационного развития на своих территориях.
д) Несовершенство и постоянные непродуманные изменения в территориальной организации местного самоуправления, ущемляющие права населения на осуществление местного самоуправления, отсутствие дифференцированного подхода к разным территориям и недоучет местной специфики.
е) Дефицит квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности, основной причиной которого является низкий уровень заработной платы муниципальных служащих.
ж) Сохраняющийся, несмотря на принятые решения, чрезмерный государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, огромное количество надзорных инстанций, проверок и отчетности. Многие принимаемые судами решения, особенно по внеочередному предоставлению и капитальному ремонту жилья за счет бюджетных средств, в принципе не могут быть исполнены по возможностям местных бюджетов, а иногда и по срокам. В свою очередь неисполнение судебных решений влечет за собой различные санкции по отношению к руководителям органов местного самоуправления вплоть до уголовного преследования.
Сегодня к сожалению, можно констатировать, что провозглашенные при принятии Федерального закона № 131-ФЗ цели муниципальной реформы фактически не были достигнуты. Местное самоуправление все более утрачивает свою автономию, в т.ч. финансовую, и ресурсы самоорганизации и все более встраивается в вертикаль государственной власти. У муниципального сообщества отсутствует ясность в понимании государственной политики в сфере местного самоуправления.
Корр.: Слухи о готовящихся преобразованиях в сфере местного самоуправления ходили достаточно давно. Однако в последнее время предложения о новой реформе стали приобретать более четкие очертания.
Для начала хочется обсудить перспективу реформы как таковой. Бесконечные преобразования в сфере местного самоуправления, беспрерывно множащиеся поправки в законодательство стали, пожалуй, с момента принятия 131 Закона наиболее характерной чертой регулирования МСУ. Постоянные изменения дезориентируют местные власти, препятствуют проведению какой-либо последовательной политики, не позволяют принимать долгосрочные, стратегические решения. Поэтому основной запрос, который приходится слышать от органов местного самоуправления – это стабильность.
Головин В.А.: Убежден в одном точно, прежде чем решаться на новую реформу, необходимо четко просчитать ее «цену». Очередные существенные изменения в регулировании местного самоуправления еще более усилят ощущение нестабильности, снова на достаточно продолжительный период ввергнут МСУ в организационный хаос, послужат очередным демотиватором для активных, заинтересованных людей включаться в механизмы самоуправления. И нужно четко понимать, за что мы платим эту цену, какие существенные выгоды принесут новые преобразования для населения, общества, системы управления в целом.
На мой взгляд, в первую очередь, необходимо разработать несколько концептуальных положений, главные из которых: каким должен быть правовой каркас новой реформы МСУ и четко определить "правила игры" по схеме: государство – МСУ – институты гражданского общества и наоборот.
Определившись с этим главными постулатами муниципальной реформы далее, необходимо решить, что делать с ФЗ – 131, продолжать через него укрепление правовой базы местного самоуправления и устранение противоречий Федерального закона № 131-ФЗ с другими федеральными актами, в т.ч. с кодексами, имеющими более высокую юридическую силу или разрабатывать и принимать новый муниципальный закон.
Считаю, что в целях обеспечения четкого разграничения компетенций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, без чего невозможно обоснованное определение реальной потребности местного самоуправления в финансовых средствах, разделить вопросы, решаемые в настоящее время органами местного самоуправления, на 4 группы:
а) Собственно вопросы местного значения, которые реально могут решаться органами местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность, без вмешательства государственных органов, в соответствии с муниципальными минимальными социальными стандартами и нормативами и за счет средств местных бюджетов (ч. 2 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ).
Закрытый перечень вопросов местного значения, удовлетворяющих этим требованиям, будет существенно короче существующего и включать в основном работы по обустройству и застройке территорий населенных пунктов, содержанию жилищного фонда, инженерных коммуникаций, транспортному обслуживанию населения, сбору и переработке отходов, содержанию объектов культуры, массового отдыха и спорта местного значения и др.
Особенно существенно должен быть сокращен перечень вопросов местного значения сельских поселений. Субъекты Российской Федерации должны иметь право дифференцировать данный перечень в зависимости от местных условий и от типов населенных пунктов (крупные города, малые и средние города, поселки, крупные и малые сельские населенные пункты).
б) Вопросы государственного значения, которые, исходя из принципа субсидиарности, могут более эффективно исполняться органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основании государственных минимальных социальных стандартов и нормативов и за счет государственных средств (возможно различное сочетание дополнительных налоговых отчислений и субвенций).
Это также должен быть закрытый перечень, обозначенный в Федеральном законе № 131-ФЗ, наряду с перечнем вопросов местного значения. В первую очередь, в него должны быть включены вопросы управления социальной сферой поселений, практически решаемые на местах: обеспечение жильем отдельных категорий граждан, школьное и дошкольное образование (кроме содержания зданий и коммунальных платежей), первичное здравоохранение, опека и попечительство, социальная поддержка и социальное обслуживание.
в) Иные вопросы государственного значения, полномочия по решению каждого из которых могут быть возложены органами государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления только с согласия последних и за счет субвенций.
г) Добровольные полномочия, которые органы местного самоуправления могут принимать на себя при наличии средств в местных бюджетах.
Считаю особенно важным пересмотреть налогово-бюджетную политику государства по отношению к местному самоуправлению. Обеспечить укрепление его финансовой и имущественной базы и повышение уровня финансовой автономии. При этом учитывать увеличение расходных обязательств местных бюджетов в связи с повышением уровня заработной платы в бюджетной сфере, ликвидацией аварийного жилищного фонда и участием в финансировании капитального ремонта многоквартирных домов.
Необходимо скорректировать подходы к территориальной организации местного самоуправления, не допускать необоснованного упразднения сельских муниципальных образований, учитывать специфику малонаселенных и удаленных территорий.
Наконец - то разработать механизм, который позволит обеспечить исполнение принятых решений по упорядочению взаимоотношений органов местного самоуправления с судебными органами, органами прокуратуры и иными контрольно-надзорными органами.
Корр.: Самые болезненные вопросы для МСУ финансово – экономические. В Вашей книге вышедшей в 2009 году "Эволюция политического института местного самоуправления" есть интересный раздел "Взаимоотношения президентов России и МСУ". Читая этот раздел невооруженным взглядом видно, что каждый Президент России в очередном своем Послании говорил об "укреплении", "усилении" финансовых полномочий МСУ, вплоть до сегодняшнего дня. Доколе?
Головин В.А.: На мой взгляд, сегодня наступил тот предел, когда государству необходимо сказать честно – ему необходимо местное самоуправление? В каком виде, качестве? На какой финансовой основе? Не ответив на эти важнейшие вопросы можно еще долго играть в игру под названием "самоуправление". Убежден в одном точно, сегодня с полной уверенностью можно говорить, что местная власть является реальностью преобразовательных процессов, которые происходят на государственном и муниципальном уровнях российского бытия и политической системы.
Работая в экспертной группе и изучив различные предложения, поступающие из субъектов ЮФО, других субъектов РФ, можно определить следующие направления, по которым необходимо выстраивать цивилизованные правовые, финансово - экономические отношения между государством и МСУ. Мне они представляются следующими:
1. Согласен с мнением наших экспертов в том, что в первую очередь нам необходимо изменить схему покрытия дефицитов местных бюджетов. Приоритетным способом должно быть закрепление за местными бюджетами законами субъектов Российской Федерации дополнительных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Дотации использовать только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Скорее всего данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы, усилив тем самым финансовую автономию местного самоуправления, и не потребует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.
2. Необходимо внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные акты, предусмотрев право органов местного самоуправления получать от территориальных органов Федеральной налоговой службы информацию о конкретных налогоплательщиках, имеющих задолженность перед местными бюджетами, а от органов Федерального казначейства – информацию о поступлениях от конкретных налогоплательщиков, при обязательном соблюдении предусмотренной законом налоговой тайны. Признать право органов местного самоуправления выступать в судах в качестве истцов по налоговым задолженностям хозяйствующих субъектов перед местными бюджетами. Данное предложение также не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.
3. Не ожидая введения единого местного налога на недвижимость, что требует длительной и сложной подготовки, передать на муниципальный уровень налог на имущество организаций, расположенных в жилых и общественно-деловых зонах населенных пунктов (офисные здания, торговые центры и т.п.), в том виде и в таких суммах, в которых он взимается в настоящее время. Это создаст условия для поэтапного (по мере готовности) перехода на взимание единого местного налога на недвижимость.
4. В дополнение к уже принятым решениям ускорить решение вопроса о передаче на муниципальный уровень всех видов налогов от малого бизнеса.
5. Было бы правильным принять решение о переводе в число объектов налогообложения не только земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, по которым решения уже приняты, но и земель железнодорожного транспорта, энергетики и других базовых отраслей экономики, освобожденных в настоящее время от уплаты земельного налога. Рассмотреть вопрос об отмене федеральных льгот по местным налогам в целом.
6. Считаю разумным поддержать предложение Всероссийского совета местного самоуправления о передаче на муниципальный уровень 50% налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
7. В целях стимулирования органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала своих территорий предусмотреть передачу на муниципальный уровень 2% налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет. Для крупных городов, с учетом их более высокого финансового, кадрового потенциала и инвестиционной привлекательности, предусмотреть возможность участия органов местного самоуправления в рассмотрении и обсуждении вопросов государственной промышленной политики, научно-технического и инновационного развития на территориях.
И еще один важный момент, мне представляется важным рассмотреть возможность создания на федеральном уровне специального фонда развития муниципальных образований для софинансирования отдельных инвестиционных проектов на конкурсной основе.
8. В случае некоего трансформирования 131 – ФЗ внести дополнение в п.3 ч. 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ, предусмотрев финансирование передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на уровне не ниже нормативного, включая учет расходов, связанных с администрированием передаваемых полномочий.
9. В целях недопущения массового прекращения хозяйственной деятельности индивидуальных предпринимателей и малых предприятий после резкого увеличения страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации ускорить внесение изменений в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования в РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» и статью 22 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», установив дифференцированные размеры страховых взносов в зависимости от дохода индивидуальных предприятий.
10. Ускорить решение вопросов разграничения государственной собственности на землю. При этом передать в муниципальную собственность все земли в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц, государственная собственность на которые не разграничена. В качестве первоочередной меры отменить норму, позволяющую органам государственной власти субъектов Российской Федерации изымать у городов – административных центров этих субъектов полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Возвратить эти полномочия органам местного самоуправления при обязательном и приоритетном учете интересов органов государственной власти.
11. Неплохо было бы изменить установленный Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» порядок определения и оспаривания кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в населенных пунктах. Наделить органы местного самоуправления полномочиями для участия в проведении работ по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости (в том числе, в составе межведомственных комиссий), оценке качества и приемке ее результатов.
12. Важным представляется внесение изменения в статью 388 Налогового кодекса Российской Федерации, признав налогоплательщиками организации и физические лица, использующие земельные участки без правоустанавливающих документов, после установлении этого факта органами, уполномоченными осуществлять земельный контроль.
13. Все муниципалы давно ждут внесения изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», где должны быть установлены сроки обязательной государственной регистрации правообладателями их собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, и постановки их на налоговый учет. Важно ввести меры административной ответственности за нарушение этих сроков. Одновременно в целях предотвращения выпадающих доходов по земельному налогу на земельные участки под многоквартирными домами из-за отсутствия у собственников помещений
зарегистрированных прав на доли этих участков определить обязательность (беззаявительный характер) государственной регистрации прав собственности на земельный участок под многоквартирным домом с определением доли каждого собственника помещений в данном доме.
14. Думаю, что многие главы муниципальных образований меня поддержат в том, что наступила пора рассмотреть возможность увеличения предельных ставок налога на имущество физических лиц (в будущем - налога на недвижимость) для имущества с высокой кадастровой стоимостью, в т.ч. элитного жилья и при наличии у собственника нескольких квартир.
15. Существует настоятельная необходимость ускорить принятие федерального закона «О государственно-частном партнерстве» с одновременным введением в него термина «муниципально-частное партнерство»
Корр.: И последний вопрос, Валерий Александрович, какие организационные "подводные камни" могут ожидать предстоящую муниципальную реформу?
Головин В.А.: Во-первых, неизбежная при проведении преобразований организационная неразбериха, скорее всего, может привести к дальнейшему оттоку квалифицированных (и даже не очень квалифицированных) кадров как с поселенческого, так и с районного уровня. Организационные проблемы будут особенно велики с учетом того, что авторы реформы предполагают не только изменение статуса тех или иных уровней местного самоуправления, но и корректировку границ. Как показал опыт внедрения 131 Закона, издержки данного процесса чрезвычайно высоки.
Во-вторых, механизм передачи полномочий с поселенческого уровня на районный, при всех его существенных недостатках, все же несколько сглаживал радикальные различия в потенциале различных поселений. В условиях огосударствления муниципальных районов, когда передача полномочий уже невозможна, можно ожидать еще более существенного ограничения компетенции поселенческих муниципалитетов, еще более значительного недоиспользования потенциала тех из них, которые имеют реальные предпосылки для реализации полноценного местного самоуправления на своей территории.
Наконец, в-третьих, определенный потенциал местного самоуправления есть и на районном уровне, хотя он используется далеко не везде. Есть муниципальные районы со сформировавшейся местной элитой, активными местными сообществами, которые имеют собственное представление о стратегических перспективах развития территории и готовы активно участвовать в этом развитии. Никаких гарантий того, что этот потенциал останется востребованным в рамках реформы, нет.
Среди экспертов активно обсуждалось другое предложение о реформе территориальной организации в части муниципальных районов – отдать эти вопросы на региональный уровень, дать возможность в рамках каждого региона решать, сохранять ли двухуровневую систему, переходить ли к одноуровневой и в каких форматах. Подобный вариант обладает явными преимуществами: он позволяет учесть региональную специфику, провоцирует диалог региональных и муниципальных элит по вопросам организации местного самоуправления, дает возможность протестировать разные модели и выявить примеры лучших и худших практик. Его необходимо активно включать в дискуссионное поле как альтернативу очередному единообразному решению в масштабе всей страны – теперь об огосударствлении муниципальных районов.
В отношение городских округов предложения о реформировании носят гораздо более разрушительный характер. Огосударствление городского управления и перенос местного самоуправления на уровень городских районов практически полностью выхолостит институт самоуправления.
Дело в том, что городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство – все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов.
Наряду с территориальными, в городах складываются сообщества на совершенно иных основах – общих интересов, культурных предпочтений, и, наконец, политических взглядов. Политическая активность горожан во многих городских центрах приняла форму движения за возвращение прямых выборов мэра. Подрыв этих движений путем перехода к назначению городских руководителей не просто противоречит общедемократическим нормам, но может вызвать серьезное общественное недовольство и социальный протест.
И еще. Мы все должны понимать одну простую вещь, что самоценность самоуправления выражается в том, что вместе с полной гражданской активностью оно вызывает рост чувства гражданского достоинства, самосознания. Самоуправление позволяет преодолевать отчуждение общественного сознания, ускоряет переход граждан на позиции соучастника процесса демократизации общества. Очень хотелось бы, чтобы это понимало государство, и видело в местном самоуправлении тот самый прочный фундамент государственности, которого так сегодня не хватает
| |
| Категория: НОВОСТИ | Просмотров: 1365 | | | 1.1/11 | |
